close
傅達林
“民告官”，這是老百姓對行政訴訟的通俗稱謂，也是官方在普及行政訴訟法時所普遍喜好的表達。伴隨1990年行政訴訟法的實施，這一概念經由媒體的極力提倡，影響了整個社會的法治觀念變革。由於營造出與傳統極大的反差，這一約定俗成的詞彙，塑造出強烈的公民權利價值觀，在中國法治歷史上所起的宣傳教育作用不可低估。很大程度，正是借助於“民告官”的概念，現代法治才得以將錯位的官民關係逐漸導正。
但是二十多年過去了，中國法治的背景早已不同往昔。立足於國家治理的新型需要和法治中國的更高要求，行政訴訟法的功能定位是否還是局限於“民告官”，或許值得推敲和思忖。在我看來，這一通俗化的表達，很難再準確反映出行政訴訟本身所應承載的制度功能，同時也無益於修複官民關係和促進合作行政。
首先，“民告官”的概念里，無法反映公共團體和組織作為行政訴訟被告的必然趨勢。提升國家治理能力，需要大力發揮行業組織和社會團體的功能，未來社會將有越來越多的公共治理權力，由政府部門轉移到這些公權力組織。它們不是“官”，但卻行使著影響相對人權益的重要權力，其能否依照法律法規的授權依法治理，同樣離不開強有力的司法監督。即便不是從修法的角度，目前行政訴訟實踐也早已將被告不局限於“官”了，如高校這樣並不具備“官僚”屬性的公共組織，也會受到司法審查。如果仍舊沿襲“民告官”，則可能令老百姓忽略對越來越多公共治理行為合法性的關註。
其次，行政訴訟法還應當建立“官告官”的機制。在組織法上，行政機關之間可能發生權限紛爭，沒有隸屬關係的行政機關之間權限交叉、衝突問題也客觀存在。這些衝突直接影響到公共權力的合法有效行使，對公共利益和私人利益都可能產生極大危害。針對此，很多國家在行政訴訟中設有“機關訴訟”類型，即“行政機關之間因權限的存在或者行使而發生爭議，由法院通過訴訟程序解決的訴訟類型”，其目的在於保障各級各類權力在設定、運行上合法、有序、正當。例如，德國鄉鎮之間、鄉鎮與上級行政機關之間、州與州之間、州與聯邦之間所有關於公法上的爭議，都可以彼此之間提起行政訴訟。日本的機關訴訟不局限於行政機關，還包括公共團體。我國現行行政訴訟法沒有規定此類訴訟，從而也失去了司法矯正權力衝突的機能。從未來國家治理看，為公權力機關之間的權限爭執提供司法程序平臺，能夠避免公共治理失效和內耗，乃是行政訴訟參與公法秩序建構、有效保障相對人權益的必然要求。
再次，行政訴訟還應包含有“官告民”的成分。對於行政機關依法行政，司法也負有保障功能，倘若相對人不服從而行政機關又不便直接強制干預，此時應當允許行政機關借助司法手段增強其治理的權威性和實效性。在法國，大區長與省長作為中央的代表監督地方團體執行國家法律的情況，如果其認為地方團體通過的決議不合法，可以向行政法院提起行政訴訟，這種類似於“官告民”的制度設計，本質上即是為了維護公法秩序。我國行政訴訟中的執行訴訟，即由行政機關向法院申請強制執行，也是一種“官告民”的體現。這種類型的訴訟還有待進一步拓展，以減少行政權與公民權的直接對抗，將二者引入平和理性的司法程序，實現權利、秩序與法治的和諧。
總之，“民告官”的概念一定程度上適應了我國行政訴訟法當初的功能定位，即為相對人提供權利救濟。這種救濟功能無疑是必要的，但與此同時不能忽略對公權力依法治理的監督和保障。立足於中國治理實際，未來行政訴訟制度的發展完善，應當超越官民衝突的二元對立思維，為公私權的溝通、對話、協商與合作提供更多的理性平臺，促進國家治理體系和治理能力的現代化。
(作者系西安政治學院副教授) （原標題：行政訴訟不能限於“民告官”）
全站熱搜
留言列表
